2019年，中共中央办公厅发出《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，明确提出将2019年作为“基层减负年”。2020年，中央继续推进基层减负工作，加强对形式主义问题的监督和整治。2021年，中央政治局党史学习教育专题民主生活会上，审议通过了《关于2021年整治形式主义为基层减负工作情况的报告》。2022年，中央再次强调整治形式主义为基层减负的重要性，并将此作为推动全面从严治党向纵深发展的有力抓手。2023年，中央继续加强对形式主义问题的整治力度，并加强对基层减负工作的监督和指导。今年3月19日下午，习近平总书记在湖南省常德市港中坪村考察基层减负情况。

   自党的十八大以来，习近平总书记一直高度重视解决形式主义突出问题为基层减负。但是至今，基层形式主义问题依旧存在。可见我们在探索基层减负、整治形式主义的道路还任重而道远。

一、调研对象介绍

   2020年至2024年期间，笔者前后在广东的两个乡镇进行了为期两年的调研工作。一个是广东较为偏僻地区的A镇，是距离市区17公里的国道边小镇；户籍人口约为3万人，常驻人口约1万人，2022年统计的市区人均可支配收入约为2.65万元。另一个是广东稍微发达一点的B镇，距离市区55公里的国道边小镇；户籍人口约为10万人，常住人口约为2万人，2022年统计的市区人均可支配收入约为2.99万元。

   两个乡镇的情况都较为接近，人员组成大致如下：村长为村内留守德高望重的老人担任，偶尔参加会议关心一下村内大小事情，村内民风淳朴；村委会干部为老干部带若干个中年干部负责，并培养着1个年轻干部，如今都是全职村干部。其中，老干部德高望重有话语权，但是不怎么会电子设备。中年干部稍微懂一点，但是得有人教。年轻干部学习能力强，但随时有离职的可能。

二、调研内容

   在调研过程中，笔者感觉最深刻一点是“村、镇、区”三级矛盾十分严重。虽然彼此之间和和气气，但是一讨论到工作，彼此之间总有吐槽不完的内容。

   例如，村里面听到最多的一句话就是“什么事情都丢给我们来干”，村干部反馈工作根本干不完，只能用“形式主义”应付“形式主义”。

   其次，镇里面听到最多的吐槽是，“区上面自己连要干什么都不知道，只能自己想‘办法’解决。”，侧面描绘了“形式主义”的萌芽。

   但是区级具有考核镇级的能力，镇级有考核村级的能力，往往也只能敢怒不敢言,提出反馈意见又没用，“村、镇、区”三级的矛盾越积越深。这样都矛盾往往与“形式主义”有着密不可分的关系，接下来笔者将以A、B两个乡镇所调研的“村、镇、区”三级的矛盾事例剖析为角度展开分析。

三、“村、镇、区”三级矛盾案例

   以下案例为结合A、B两个镇都镇、村干部谈话所得，尽管案例中往往存在着许多都个人情感和个人工作理解偏差，但这也是真实并接地气都案例反馈。案例如下：

（一）无专业指导，却要求干专业事情

   消防检查，防盗网“开窗”行动，环保油检查等等消防安全的工作，固然是保障人民群众安全的最直接的途径，但是要求镇村干部开展时，需要给与充足的专业指导意见。

   “我问上级，防盗网‘开窗’的要求和依据是什么，怎么开符合标准？上级说‘看文件要求’；我问上级，什么是“环保油”，发现了该怎么处理？上级说‘看文件要求’。”A镇某办小文气愤愤地说到，“可是文件上有写，我还需要问吗？一句句的‘看文件要求’，其实最真实的那句话是，对方自己也不知道罢了。最终工作还不是以拍照纪录检查，作成工作台账的“形式主义”中结束？出了问题就跑下来追责！”

（二）“无脑”要求创新，但不切合实际

   在工作中，创新的重要性固然不言而喻，创新有利于提升工作的活力和效率、有助于解决新问题和新挑战。不断探索符合时代要求和乡镇实际的新思路、新方法，推动乡镇工作不断向前发展。

   但是在实际工作中，例如有一项关于退休干部的工作，要求政府退休干部回来村里面，给年轻干部在“榕树下讲课”。先不谈这个方式是否创新，实际上政府退休干部往往由于年龄大、不愿意、或本身没能力讲课；其次就是年轻人哪个不是在外务工？换句话来说，要求参与的两部分人，都是不可能参与活动的人，活动该怎么开展？

   “但是上级哪里管你实际情况怎么样，就是要考核你有没有创新，还必须要提交这一份资料。实在没办法就叫村里面拍个类似的照片就好，最终就是落得个“形式主义”，随便叫村里面的老人，搬出来椅子和几个挂村干部在树下拍照。“这不就是被迫用‘形式主义’应付‘形式主义’嘛？”B镇某办小金激动地说到，“区上面给到的参考经验是什么内容，你知道吗？是北上广深的创新经验，就这样丢过来，让我们学习，这根本就不切实际！”

（三）分摊式指标，为数值服务

   在乡镇工作中，由于“百县千镇万村”这个庞大的群体，上级往往只能通过数值下级反馈的准确、真实的台账数值来辅助决策。然而往往就在“准确、真实”这里，出现了行行种种的“形式主义”。

   “粤智助”作为一台定义为可供村民自助查询信息、办理业务的“基层减压便民机器”，由于村民习惯性直接去窗口办理业务，导致“粤智助”使用率不高。最终上级领导下达“宣传粤智助机器，提高使用率的任务”，也就出现了“每个村委会每天要自行使用‘粤智助’机器5次或以上的任务”。一台为基层减压的便民机器，转身一变，成为了一台“基层增压”的扰民机器。

   “学习强国”不仅为用户提供了丰富的学习资源和权威的学习内容，还通过个性化的学习体验和互动交流功能，促进了用户的学习热情和能力提升。同时，它也有助于培养用户的学习习惯，为个人的全面发展提供有力支持。然而，在各级的分摊指标、数据比拼的反噬下，“学习强国”也摇身一变，一度成为了镇村干部的噩梦。“点人头、算积分，不管男女老少，老弱病残只要是党员都必须刷满每日积分。”某村干部用手机一边刷着某应用软件，一边和笔者讨论着，“学习强国现在不要求刷了，但是其他工作小程序、应用软件不也是一样的。只不过没有摆上桌面，让大家看到罢了。”

（四）甩锅式责任下放，只管追责

   “林长制”、“河长制”、“田长制”、“湖长制”、“山长制”、“网格制”，这些制度的设立，初衷是落实责任，通过明确各级党政主要负责人的职责，将管理和保护任务层层分解，形成齐抓共管的良好局面。它们共同构成了我国生态文明建设的制度体系，为推进绿色发展、实现人与自然和谐共生提供了有力保障。

   然而，这些制度，在某些官僚主义、形式主义的作用下，变成了签订“责任书”、“责任状”。不管什么工作，只要一出事，就一概成为了“镇村干部没有落实责任”，除了处罚部分人以外，接踵而来的是各种追责、各种情况汇报、情况说明。镇村干部在层层压力下，只能顶着各种名义开展“巡查”，避免责任落到自己头上。

   最让笔者印象深刻、党群干群关系最矛盾的一次，便是“蓝天保卫战”。按照历史“刀耕火种”的传承，农民群众们在辛勤耕作了一整天后，往往在傍晚的时候，焚烧农作物秸秆结束辛勤的一天。这时候，就是肩负着“蓝天保卫战”的镇、村干部出场的时候（晚上6点）。

   镇、村干部们下班后，通过自驾、或乘坐公务车的方式，在所负责的区域内巡逻，发现群众焚烧农作物秸秆，便上前阻止，使用工具扑灭火源。这似乎看起来是切实落实了“蓝天保卫战”、变相阻止了森林火灾。但是长久以往，发展成了“村民躲着干部烧”的情况。群众在点着农作物秸秆后，怕被抓到便离开现场，变相造成了更多的森林火灾。

   “当被群众问到不允许用火烧，那怎么办？会不会种田之类的问题，我们根本没办法回答。因为区给的指导文件是建议农民采用专业机械粉碎农作物秸秆代替焚烧，这样的话我们说不出来。” 镇村干部无奈地说，“下了班，还要在村里面巡逻，看起来尽心尽责，无私奉献。但本质上是因为出了事，根据“林长制”和签订的“责任书”就是我们的责任。”

   类似的案例还有很多，很多情况都是村干部反馈不受重负、镇干部上下为难，区干部直接成为了矛盾直指的方向。但实际上，区干部往往对接的也是他们更上一级的部门罢了。

四、“村、镇、区”三级矛盾问题剖析

通过分析案例，不难看出案例中所存在的问题主要有“上传下达不到位”、“缺乏有效指导”、“缺乏双向沟通”、“存在理想主义”、“制度不完善”等等。笔者通过分类整理整理成为以下三点：

（一）脱离基层

1、从工作经历与背景方面分析：区级以上干部，大多数由国考、省考直接入职，并长期在机关或高层工作，缺乏与基层的直接互动和体验。不经历过基层工作，如何能够正确指导基层工作的开展。

2、从沟通方式与态度方面分析：镇、村干部所反馈上级所说的“看文件要求”可看出，区级以上干部与基层人员交流时未使用易于理解的语言，未能参考基层人员的反馈的意见。

3、从决策与执行方面分析：决策未充分考虑基层的实际情况和需求，只是一味的为了完成任务指标。未关注基层对决策的反馈，是否及时调整策略以更好地适应基层环境，并存在层层加压的情况。

上级部门脱离基层会导致信息传递失真、指导模糊、资源分配不均以及考核评价机制不合理等问题，从而助长基层工作的形式主义。由于上级的考核和评价过于注重形式而非实际效果，基层单位就可能更加注重形式上的表现，而忽视实际工作的质量和效果。

（二）权责失衡

1、权力与责任的失衡

乡镇政府往往被赋予了较大的责任和任务，但相对应的权力却相对较小。例如，在公共服务、经济发展、环境保护等方面，乡镇政府需要承担大量的责任，但在资源分配、决策权等方面却往往受到限制。这种权责不对等的情况导致乡镇政府在履行职责时面临诸多困难。

2、财权与事责的失衡

自税费改革后，乡镇的财权被大幅削弱，而事责却不断下移。这种情况下，乡镇政府往往没有足够的财政资源来支持其承担的职责，导致公共服务和基础设施建设滞后，难以满足群众的需求。

3、独立行政权和突发责任的失衡

   乡镇政府还面临着独立行政权缺失的问题。独立行政权如行政许可权、行政强制权、行政处罚权等的缺失使得乡镇政府在履行其职责时受到诸多限制。这种情况下，乡镇政府往往难以有效应对一些突发事件或问题，导致社会治理效率降低。

   综上所述，由于全责失衡，并缺乏双向沟通机制。在制度不完善、缺乏资源等到情况下，乡镇往往难以应对各种高难度任务。这种情况下，乡镇政府容易陷入“责任大、权力小、资源少”的结构性困境。长此以往，乡镇政府为了应付考核，只能用大量的“形式主义”去对付这样的不平衡。这种失衡状况不仅影响了乡镇政府的履职能力，也制约了乡镇的经济发展和社会进步。因此，需要采取措施来优化乡镇的权责配置，实现权责对等，提高乡镇政府的治理能力和水平。

（三）“完美主义”

1、压力型体制

   我国的“压力型体制”是紧密相连的，我国“锦标赛”式的体制也确实可以最大限度高效调动基层干部的积极性，但同时，压力传导过度也会带来不利影响。比如，往往在上级那里是三天完成的任务，上级要求下级两天完成，下下级又被要求一天完成，层层加压。但问题的关键还在于，上级不能恰当考虑工作任务的轻重缓急，导致事事都成了重点，更令基层工作人员陷入了什么都抓、什么都抓不好的工作困境。

2、理想主义

   在基层治理的过程中，如果过度理想化或脱离实际，往往会导致形式主义的出现。当基层治理过于注重形式而忽略实际效果时，可能导致资源和精力的浪费，使治理工作变得空洞而无意义。这不仅无法真正解决基层面临的问题，还可能使问题进一步恶化。其次，当基层工作人员过于追求形式上的完美，而忽略实质性的工作时，会给群众留下虚假、不务实的印象。这会导致群众对基层工作人员的信任度降低，进一步影响基层治理工作的顺利开展。

五、结语

   空谈误国，实干兴邦。第五部分本来应该是“‘村、镇、区’三级矛盾的对策”，但是由于笔者能力有限，并无法对此提出对此。或许可以提出，但是也没有余力提出了。为了写这篇调研报告，已经付出了太多凌晨的时间。

   过去，基层干部总会提到一句话：“上面千条线，底下一根针”，形容面对上级政府的各种政策，最后都得经过基层干部来传达、落实到每一个村民，上面的千条线都得来靠基层干部这一根针来进行组织和传达。身处最前沿的基层党员干部这根“针”，通过穿针引线，承上启下，发挥着落实方针政策、共谋百姓福祉的关键作用。

   现在，基层干部所反馈的“上面千把锤，下面一根钉”，正是侧面反映了如今的工作方式和工作压力的转变。不是过去的，上面的“线”，想办法，怎么用好基层的“针”，而是上面的锤子直接锤下来，不管基层的“钉”是否能够承受。

   因为工作忙、压力大、任务重、问责多，不少基层干部不仅承受着高负荷的工作压力，也承受着巨大的心理压力。“权力不大、责任不小；工资不高、事情不少”，这是一些基层干部们的心酸自嘲，也是不少基层干部工作状态的真实写照。或许基层形式主义，是他们唯一逃避的方式罢了，正如习近平总书记所说：“基层的形式主义，根源不在下面，而是上行下效”。