碎片化国家（二）
——浅议缅甸人对联邦制理解的差异
作者：王子瑜
各民族武装组织和政党近5年来都在呼吁“实行真正的联邦制”，包括通过政变夺权的“军人看守政府”和平行的“民族团结政府”也都宣称“要建立一个民主的联邦制国家”。从字面上看，让人感觉缅甸共识已经形成，只待国家真正运行起联邦制，全国的所有矛盾与冲突必能一一消解。
殊不知，缅甸的问题恰恰就出在“联邦制”概念和实行上，虽然各方都在强调联邦制，也都认为“唯有联邦制才能化解国家持续70多年的矛盾与冲突”。然而所有利益攸关方各自对联邦制的理解却存在巨大差异。笔者将其概括为以下三种联邦制：
第一种：民族武装和各邦民族政党追求的是“各邦和各民族特区享有立法、司法和行政独立的美式联邦制”，即邦有邦的基本法或宪法。这种联邦制相当于松散的政治联合体，是合作联邦主义。外交、货币发行以及所有象征国家性的权力归诸联邦政府，邦内事权不受联邦政府节制。
第二种：以敏昂莱为代表的军人政府想要的联邦制是“在08宪法框架下施行有纪律的民主，全国服从中央维护领土与主权完整的联邦。”简言之，军方设想的联邦制是家长式的联邦制，有隶属关系的联邦制。
第三种：以昂山素季为代表的民盟（NLD）认为联邦制的第一前提是“没有脱离权的永远绑定式联邦”。很多学者都把“享有可脱离权”视为邦联，而非联邦，昂山素季就是其中之一。但促成缅甸联邦建国的彬龙协议条款早已允许一些民族享有“脱离权”，所以这个时候提出“无脱离权”难免会让一些民族组织产生被强行绑定的感觉。
除了强调“无脱离权”之外，民盟至今尚未对联邦制概念作出过比较详细的阐述，似乎该党对推行什么样的联邦制尚未达成共识。昂山素季就曾因为迟迟不肯公开其联邦制观点，而遭到一些政治家和学者的批评。
上述三种联邦制观点都绕不开权力分配问题，但是权力分配多寡的合法性与正当性，必须源自国家宪法。试想，在08宪法框架下，缅甸各邦怎么可能会获得独立的立法、司法和行政权利呢？
真正的民主联邦制原则是：各邦的事权首先得由国家宪法来进行划分和保证，任何一届的联邦当局都无权任意侵犯或变更。然而08宪法在制定时就已经侵害了民主和平等，所以，只要缅甸当局仍坚持08宪法治国，就不可能是真正的民主联邦制。
民盟在2015年发表的执政宣言中曾阐述他们对联邦制的设想：“通过声援所有族裔，建立一个基于自由、平等权利和自决原则的联邦民主联盟。”但是“联邦联盟”（Federal
Union）这个概念不知道是翻译问题，还是民盟故意采取模糊语义进行表述，确保不得罪任何一方？因为“Union”这个词除了可译为“联盟”之外，似乎还可以解释为“统一”（unified）。
敏昂莱在政变后也曾多次公开阐述其心中的联邦制，他认为“无论联邦制的概念有多不同，我们都必须选择能让国家和谐的政治制度，……分享权力时必须根据宪法。”在其出席第4次新彬龙大会时他在发言中强调：“联邦制只是一个概念，它不能被教条地理解，它可以根据特定的国家、地理区域、民族和宗教信仰而有所不同。”可见，敏昂莱所设想的联邦制就是08宪法框架下权力被阉割的联邦制。
综上可见，纵然缅甸所有政治力量都已深刻意识到：“能够防止缅甸分裂的法宝唯有实行联邦制”，但由于对联邦制的概念、愿景和设想各有不同，缅甸的联邦制将在未来很长一段时间内继续停留在口头上和观念的交锋之上，迟迟无法落地。
当前，每当人们在缅甸提及联邦制时，假如没有框定前提，那么“联邦制”这个词就是一个万花筒，你听到的和别人口中说的未必是同一个意思。世界上被使用过的联邦制可分为下列多种，诸如：民主联邦制、民族联邦制、领土联邦制、合作联邦制以及不对称联邦制、二元联邦制等等。可见，联邦制的设计可以根据当事方所需，做出多种不同创造性的版本。
世界上第一个联邦制国家美国的联邦制就经历了三次观念上的调整，分别是：二元联邦主义、合作联邦主义和新联邦主义，但重点都是围绕着权力分配的多寡和权力平衡而展开。倘若缅甸各邦和各特区不能实现充分自治，不能实行非集权的联邦制，那么其所谓的“联邦制”就是耍流氓，就是对邦内成员强行绑定。众所周知流氓软件的第一大特征就是强行绑定，自主下载并运行，不问你是否同意。
从奈温将军于1962年发动政变以降，“联邦制”一词一度成为缅甸政治话语中的禁忌，包括“彬龙协议”也一并在缅甸的历史叙事中消失。直到2011年缅甸实行民主转型，所谓的民选政府上台后，联邦制一词才开始成为可公开讨论的话题。但是这个在缅甸成为政治流行语的词，却是一个面貌模糊的词，它就像被装进了万花筒的小物件，充满不可预知的变化。笔者认为，联邦制能否真正在缅甸实行，目前仍然值得存疑。“联邦制”这个词将会继续躲在万花筒里，在人们的观念里千变万化，云里雾里，就是不肯落地。
——写于2022年2月
