【精神病人违法犯罪】

一、一个严重的社会问题

2009年，湖北省咸宁市发生命案42起，其中有13起系精神病人所为，占命案总数31%。

2010年，中国社科院《法治蓝皮书》报告:“在故意杀人案件中，精神病人实施的恶性杀人案件比较突出。”该报告指出了一个令人“头疼”的问题——精神病人肇事肇祸与违法犯罪，并揭示出这是一个严重的社会问题：

长期以来，精神病人得不到有效的管理，散落社会，轻则盗窃、寻衅滋事、侮辱、殴打他人，重则行凶伤人甚至杀人，已经成为危害社会治安秩序、公共安全和社会稳定的重大隐患。

2013年，中央综治委特殊人群专项组办公室在《易肇事肇祸精神病人救治救助》调研报告中严正指出：全国有严重精神病患者约1600万人，肇事肇祸重性精神病人占这个总数的15%左右。但是，如果缺乏有效治疗和管理，每个重性精神病人都有肇事肇祸的可能。

鉴于精神病人这个人群的“特殊性”，政府启动了大批专家以及社会各界精英来关注这个领域的管理问题，其学科背景分别涉及：政治学、社会学、经济学、心理学、医学、警察学、城市管理……，充分展示出这是一个难题领域，是一个复杂领域——普遍的观点认为：

一是长期以来精神病人没有得到有效的管理，散落社会，轻则盗窃、寻衅滋事、侮辱、殴打他人，重则行凶伤害甚至杀人，一次杀死多人的特大案件也时有发生，成为严重的社会问题。

二是我国精神病人的犯罪率呈逐年上升趋势，已经到了不容忽视的地步。

三是重性精神病人的管理和服务，一直是我们社会管理当中的薄弱环节，是一种被动和消极，在一些欠发达区域，它表现为“三不管”：无人管、无钱管、无有效手段管。

四是随着经济社会的快速发展，社会生活工作节奏加快、压力增大，精神病人不断增多，发病率呈较快上升趋势。①

五是作为一个更加隐蔽的问题——就心理障碍与精神疾患的内在隐秘性而言，一个人从无病到有病，从有病到病情加重，从加重到爆发，这是一个连其家属亲友都无法真切窥知的问题，社会管理又该如何对此展开“望、闻、问、切”进以展开对治呢？

二、一个不容乐观的问题

对于重性精神病人的易肇事肇祸性，这不仅涉及发现和监控，也涉及管理以及救治救助。不容质疑的是，这是一个现实问题，也是一个发展的问题，而且不适宜用乐观的态度来看待它。

有学者指出，这是一块“烫山药”，你理它，它烫手，你不管它，“烫山药”顷刻变成一个不定时的“炸弹”——你不知道它什么时候炸，在哪里炸？

（一）危害公共安全

   2012年11月18日，四川省渠县人胡某（精神病患者）拨打110电话，谎报“重庆至昆明的航班有炸弹”的虚假警情，致使重庆全市警力进入紧急处置状态，造成该航班延迟起飞，一时社会各界人心惶惶。

（二）危害社会治安秩序

   精神病人对于其行为的不可控性极易引发肇事肇祸，同时由于其就业能力弱，为生活所迫，也极易实施盗窃、抢劫等危害社会的行为。

（三）影响社会稳定②

1、有的精神病人，多次肇事肇祸，暴力危害程度一次比一次严重。广西梧州市藤县黄某（精神病患者），1999年出现精神异常，将村中一名儿童丢入水中，后于2003年入院治疗，出院后2004年3月打死一名女童，打伤一名老妇，2007年再次发病，持刀欲砍伤家人，被家人用锁链困于家中，打开锁链后其再次打死一人，重伤二人。

2、医学专家统计，广西全区的精神疾病率为1.34%,而据公安机关统计得出，广西有杀人、纵火、毁物、抢劫、强奸等犯罪前科和严重暴力倾向的精神病人近5万人——在社会转型期，随着发展速度的加快以及各种压力的增大，对这5万人的管理无疑将是一个巨大的维稳工程，包括了经费、机制、人员以及多部门的联合治理：党委、政府、公安、司法、医疗、财政、社保……

三、精神病人肇事肇祸特征（及其违法犯罪）

重性精神病人思维异常、侵害目标随意、重复危害性强，其肇事肇祸主要特点为：

（一）行为突发冲动性。如俗称“武疯子”，发病不确定，往往违背常理，在光天化日、众目睽睽之下突发性地肇事肇祸；

（二）侵害目标随意性。通常是距离其近者较易受到伤害，如与之交往的亲友、邻居以及陌生人；

（三）危害后果严重性。如发病时见凶器就拿，见人就乱打乱砍；

（四）危害行为重复性。依据法律规定，精神病人是限制刑事责任能力人，可以从轻或者减轻处罚，所以不断重回社会而屡屡重犯。

（五）舆论关注广泛性。在新媒体时代，精神病人肇事肇祸的讯息鉴于其不可思议性与理解性极易传播，并成为人们关注的焦点，引发议论、猜想与恐慌等。

【重性精神病人管控难点、困境】

鉴于重性精神病人肇事肇祸具备偶然性与突发性，无法预测，故而极易发生脱管、失管的情况，少数精神病人则更是在阶段性的“失联”走失之后异地“作案”，其危害性更是不可预计和估量，目前在管控方面各地普遍存在如下困境：

一、发现、评估、诊断、认定机制程序未能有效履行

（一）在管控精神病人方面，发现难——这是第一个难点，首先是发现是否是精神病人，其次如果确认是精神病人，则是否进入发病状态又是一难点，再则，是否进入肇事肇祸状态又是一难点。

（二）在评估、认定精神病人风险级别方面，不同区域的卫生部门之间标准不一，公安机关的评估标准与卫生部门的也不一，极易发生脱管、失管与不当管理现象。

二、监护职责未有效履行

（一）病人家属以及家庭由于长期遭受其疾病所带来的经济、精神、精力方面的困扰，时常出现监控乏力的情况，再加上其家属并非精神卫生与防暴方面的专业人士，更是束手无策，由此出现脱管是必然。

（二）在社会管控方面，由综治干部、精神疾病防治医生、社区民警、居委会结成的“联合管控小组”往往由于人力、警力不足而发生监控的松懈和迟滞，由此往往出现防不胜防的局面。

三、社会管理的联合力量未及有效履行

（一）精神病人肇事肇祸，首先侵犯的是社会治安、公共安全与社会稳定，公安部门必定“闻警而动、有警必出”，结果往往开头是警察负责“首当其冲”，而后是警察收场的无奈“兜底”，中间过程演绎的是理性与非理性的对话，是法制与疾病的对话，呈现出“对牛弹琴”的尴尬场景。

毫无疑问，只要是涉及治安、公共安全、稳定的事宜，公安部门必定“闻警而动”，但是精神病人肇事肇祸的本质却是一个综合着“病”（身体）、“苦”（心理）、“穷”（能力、条件）、“恼”（恼乱社会）、“危”（潜在危害不可估量）与“诊疗”（综合治理、专业诊疗、社会公益福利支撑）的多方面综合问题，不仅涉及公安、财政、卫生、司法，还关联到社保、残联以及这诸多政府部门的积极整合与有效联动。

面对肇事肇祸的警情，公安部门必然“首当其冲”，但是如何善后——却是整个社会管理力量整合的问题，是当下与今后的实践问题。

我们面临的状况是，治理精神病人肇事肇祸、违法犯罪，单靠公安一家单打独斗，这既不现实，也缺乏有效性。

真正的问题是——如何能够“长效”，而后“久安”。

（二）一些部门在工作中注重“项目型”、“业绩型”的专门工作，忽视了“不出乱子”也是一种业绩，从而对精神病人管控工作重视不够，再加上部门之间的沟通不畅，导致了“政府领导、部门合作、社会参与”的管理工作模式并未真正有效地运行起来，在薄弱管理的薄弱环节中，当管理落不到实处，其后果令人想想都觉得心里发毛。

（三）一直以来，重性精神病人的管理一直存在这样一个消极趋势：无人管，无钱管，缺乏手段管，缺乏长效机制管。

【破解难题：社会管理创新】

管理重性精神病人的易肇事肇祸和违法犯罪问题，关键是破解“无人管、无钱管、不愿管”的问题。在实务操作中，它是一个长期性的综合治理问题，关系到“管、防、治、救、助”等多个流程环节的衔接与落实，需要各部门齐抓共管、常抓不懈。与此同时，还需要政府与各部门统一认识，提高重视。实践证明，这项工作如果重视不够，必然在衔接落实中出差迟。

 一、机制管理，破解“不愿管”的问题

（一）党委、政府高度重视，建立和完善“政府领导、综治牵头、部门联合、社会参与”的肇事肇祸精神病人管理机制，制订、出台《肇事肇祸精神病人收治管理实施办法》，对相关部门（综治、公安、司法、财政、民政、卫生、社会保障、残联等）的工作职责、工作流程、奖惩措施作出具体规定，从制度上解决“不愿管”的问题。

一是按照“属地管理”的原则，建立“易肇事肇祸精神病人收治管控工作领导小组”，定期交流通报情况、研究解决问题、完善工作流程，落实督查督办事项。

二是明确奖惩机制，每年对工作扎实、成效显著的给予奖励，对工作推诿扯皮，出现漏登、漏管、失管的予以倒查问责，杜绝工作不落实与工作不力的现象发生。

三是明确和加大经费保障，寻求和建立特殊政策支持，落实专项经费。

二、全面管理，破解“漏管”和“突发”问题

（一）日常管理——通过普查登记、重点管控、医疗服务、跟踪回访以及服务，实现“四清”:人员底数情况清、精神状态变化情况清、家庭构成信息清、管控服务效果清。

1、全面排查、摸清底数

   按照“街不漏巷、乡不漏村、村不漏户、户不漏人”的原则，由综治办牵头，公安、卫生等部门参与，采取“集中排查和定期排查相结合”与“重点排查与全面排查相结合”的方式，派员深入乡村街道，对重性精神障碍患者进行全面排查登记，摸清底数。

2、一人一档、信息化管理

登记内容包括：精神病人的身份、照片、发病史、活动范围、有无肇事肇祸行为、行为异常特征、鉴定和收治管控情况、常服药物与有效药物信息。

3、以“综治”、“预防”为核心，统一风险标准，分级分类管控

   “易肇事肇祸精神病人收治管控工作领导小组”应以“综治”、“预防”的宗旨来联系公安、卫生部门，统一精神病人的风险标准，实现分类、分级管理。这个标准不能单独采取治安标准，也不能单独采取卫生标准，而适宜于制定一个“综治”标准，需要综合考虑以下因素：

   （1）低风险病人在高风险区域（政治中心、经济中心、危重地点、薄弱地点），那么这个风险预警值明显是上升；

   （2）高风险病人在高防范区域，那么其风险预警值呈下降趋势；

   （3）低风险病人在低防范区域（偏僻乡村），其风险预警值宜列为中等乃至中上水平；

4、全时段“网格化”巡查

   全天候、全时段对精神病人进行观察和巡查，这并不现实，但是可以适用“网格化策略”实现全时段巡查，即启动综治、公安、卫生、社区、信息员的全时段的轮番、部位巡查，不用一拥而上，而是五个力量根据各自时间，衔接成全时段的轮值轮查，然后将反馈即时上报综治平台，全面压缩精神病人肇事肇祸的时间与空间。

5、落实基础管控

（1）对有法定监护人的患者，施行三级管控（家庭--村、居—派出所）

（2）对家庭无力管控的患者，施行三级管控（村干部—村干部落实专人—派出所）

（3）对于异地流浪的精神病人，宜遣送原籍，如值其发病，可先就近强制送治，防止其形成新的不稳定因素。

6、增加预警和监控力量

   通过加大和强化精神卫生防治培训，在乡镇卫生院、村卫生室明确至少一名人员从事公共卫生服务，配合做好基层的精神疾病患者管理，同时也增加了预警和监控力量。

7、加大防治宣传力度    对于精神病人的肇事肇祸问题，应加大“全社会参与”的宣传力度，增强民众对精神病人的管理与帮扶意识，树立起“不抛弃不放弃、社会齐努力”的防控理念。

（二）突发应急管理

1、综治组织根据辖区内精神病患者的具体状况，建立健全应急处置方案，贯彻到基层，明确医疗、防控在第一时间的岗位职责、协调与流程。

2、将重症患者纳入应急处置名单，确保一旦突发紧急事件，能够及时找到监护人，及时做出稳妥处置，避免危险事件发生。

3、强化应急处置的日常培训与演练。

三、权属管理、整合联动：分工负责、齐抓共管

（一）坚持“属地管理”原则，严格“谁主管、谁负责”的岗位问责制度，进一步明确职责与权限。

（二）坚持“各司其职、协作共管”原则

1、综治牵头

（1）综治牵头协调，推动党委、政府和相关部门对管控工作的重视与支持，落实排查；

（2）定期组织各部门参与的联系会议，通报工作情况，研究问题，提出方案，制订预案；

（3）基层综治组织全面落实排查，及时上报和反馈；

（4）协调经费与收治工作，多渠道拓展经费来源；

（5）督导、考核各部门工作。

2、公安治安专项管理

（1）公安派出所会同综治、民政、财政、卫生、残联等部门组成排查小组全面摸排, 做到底数清、情况明；

（2）派出所对排查出的重性精神病人按照《精神病人基本信息采集表》《重性精神病人管控力量信息采集表》《重性精神病人肇事肇祸信息采集表》进行如实填写，以便治安户籍室将信息及时、准确、鲜活的录入到信息管理系统中，为政府在经费预算、救治方面的规划、决策提供有力依据；

（3）对于具有肇事肇祸倾向的精神病人，派出所会同上述部门制订管控方案，密切联合村（居）、街道，严防肇事肇祸（案件、事件）的发生；

（4）对精神病人在机关单位、中小学校、幼儿园门前以及各类公共场所轻微滋事、搅乱秩序的，要坚持第一时间出警，严防发生恶性案件；

（5）在接到核查指令后，派出所要在第一时间会同卫生部门和街道进行走访，掌握现实情况；

（6）派出所在工作中发现精神病人出现症状的，要迅速与街道联系予以治疗；对于病情稳定的，要落实人员关注其动向；对流浪乞讨的精神病人，要积极协调卫生、民政、城管等部门予以救助，避免肇事肇祸案件发生。

（7）依法做好精神病人肇事肇祸的处置工作，依法做好重性精神病人的委托精神病司法鉴定和强制送治工作。

（8）配合民政部门开展流浪乞讨精神病人医疗救治，并负责查找患者原籍。

3、民政

（1）收集、梳理本系统掌握的精神疾病患者相关信息，定期核查；

（2）逐一列出名单。

（3）负责“三无”肇事肇祸精神病人的救助。

（4）对流浪乞讨人员中无监护人、无亲属或户籍地在区外的肇事肇祸精神病人予以救助并护送回原籍。

（5）会同卫生、残联等部门开展精神残疾者生活、职业技能提升工作。

（6）指导卫生、公安部门做好精神疾病患者的访视服务管理工作。

4、卫生

（1）对排查发现的可能肇事肇祸的精神病人信息，及时通报公安机关；

（2）督导下属精神卫生部门开展走访、诊断和危险性评估工作；

（3）掌握需要予以救助的贫困精神病人数量；

（4）逐一建立重性精神病人康复档案，按规定随访，提出就诊指导意见；

（5）根据分析、评估结果，分别采取依法强制送治、督促家属送治、卫生救治等管理、服务措施；

（6）对达到风险级别的情况，及时通知公安机关。

（7）加大专业人才培养力度，开展相关部门的专业培训，开展农村医疗人员的精神卫生知识培训。

5、残联

（1）收集、梳理本系统掌握的精神疾病患者相关信息，定期核查；

（2）逐一列出名单；

（3）配合相关部门做好走访工作；

（4）掌握符合残疾标准的精神病人数量；

（5）在慰问和发放救济品的过程中，认真做好随访和反馈。

（6）协助政府开展精神残疾康复工作，推动精神疾病康复机构和社区康复设施建设。

（7）依法维护精神残疾者权益，协助民政部门做好救助工作，配合有关部门做好精神疾病患者的访视服务管理工作。

6、财政

（1）按照公共财政的要求和现行经费开支渠道，制订相关财政补助政策，将肇事肇祸精神病人的排查、诊断、评估、鉴定、管控、治疗、现场处置等所需经费纳入财政预算。

（2）做好专项经费保障工作，加强资金监督管理。

（3）统筹运用新农合、城镇医保、医疗救助、慈善救助等资金解决延时治疗期间的费用，确保不增加患者家庭经费负担。

7、社保

（1）按照政策报销已参保的精神病人的医疗费用。

（2）积极落实符合条件人员的及时参保。

（3）统筹运用新农合、城镇医保、医疗救助、慈善救助等资金解决延时治疗期间的费用，确保不增加患者家庭经费负担。

（4）促进康复后的有劳动能力的患者就业。

四、科学管理：因地制宜、凸显有效

（一）解决机制、钱、责任这三大问题（江西经验）③

1、江西省省委、政府高位推动，由省综治办牵头，建立长效工作机制，取得成效明显。2007年至2013年10月，全省共送治肇事肇祸的严重精神障碍患者26050人，严重精神障碍患者肇事肇祸危害社会事件案件得到有效遏制。

2、具体做法

（1）加强组织，部门联动，破解“无人管”问题

A、加强排查收治；

B、实行分类管控；

C、加强组织领导，加强信息联通与工作联动，形成有效机制，实现长效管控。

（2）加大投入，强化保障，破解“没钱管”的难题

A、加大经费保障。考虑到县一级的经费负担，省里直接明确，收治管控经费全部由省、市两级财政负担，专款专用。2007年，省市两级财政每年按照6∶4的比例拨付收治经费800万元，2011年追加至1100万元，并明确还可再追加。收治医院凭区市公安局开具的收治通知单和治疗的费用单据，按标准到财政专户结算；

B、在专项经费基础上，统筹运用新农合、城镇医保、医疗救助以及慈善救助等资金解决延时治疗期间的费用问题。

C、改善收治条件。对全省市所有区市精神病专科医院进行改扩建，推动县级建立精神专科医院，鼓励社会力量建设精神专科医院。2013年全省有72家县级医院建立精神科门诊。

D、加大专业人才培养力度，2013年一年就培训2400人。

E、扩大救治、救助范围。明确保外就医精神病罪犯“由省财政负担”的收治监管模式；把贫困家庭重性精神病人救治列入重大卫生民生工程，施行免费救治。将原先救治范围扩大延伸到了严重精神病患者和流浪乞讨的重性精神病患者。

（3）完善机制，落实责任，破解“不愿管”的问题

A、加强制度建设。2007年，联合出台了《江西省肇事肇祸精神病人收治管理实施办法》，对相关部门的工作职责、工作流程、奖惩措施做出了具体规定。

B、实行责任激励。一是对监护责任落实较好，没有发生肇事肇祸的家庭，未享受低保待遇的由民政部门优先解决低保，已经享受低保待遇的，由省财政给予一定现金奖励。赣州市为579名严重精神病障碍患者解决了低保，为1595名患者监护人发放1000至3000元奖励；三是卫生行政部门对长期在一线的专门医护人员，在职务职称晋升、评优评先上予以倾斜。

C、强化责任追究。实行责任倒查，视情况实施限期整改、黄牌警告、一票否决，查究有关责任人。

（二）统一机构设置，网络全面覆盖（石家庄市）

1、市委明确了以县级卫生行政部门为主管，在当地设置精神病防治机构，设立专门科室，配备专门人员，规范工作流程。其全面网络覆盖格局为：以市精防机构为主体，精神病专科医院或综合医院精神科为辅助，基层医疗卫生机构为依托，同时建立了市、县、乡、村四级转诊服务体系。

2、具体做法

（1）在所有乡镇卫生医院和社区服务中心设置了公共卫生科，明确专人负责卫生服务工作，实施精神疾病患者分类干预工作。

（2）每个乡镇卫生室都明确了至少1名人员从事公共卫生服务，配合乡镇卫生医院做好患者管理。

（3）筛查重性精神病人，录入系统，统一管理。对录入信息每半年督导一次。

（4）重视巡查和随访。

（5）由综治牵头，建立联席会议制度，每季度召开例会。

（6）明确奖惩。市综治办对工作开展将情况进行督导考核，对工作扎实、成效显著的予以奖励，对推诿扯皮、效率底下的取消评优资格，对因工作不力造成精神病人危害社会的进行责任追究。

（三）建立完善五项机制，抓好管理创新（广西壮族自治区蒙山县）

1、蒙山县建立完善“五项机制”，实现“病人得到治疗，家属感到满意，群众感到安全，社会保持稳定”的一措多赢目标。2007年至2013年，全县无一精神病人肇事肇祸，成为全区唯一没有因精神病人肇事而引发命案的县。对于蒙山县创新管理的经验成就，2012年公安部、卫生部联合调研组亲自实地调研，认为该经验值得在全国推广，同年，中央电视台也对该经验进行了采访报道。

2、具体做法

（1）建立党委政府主导机制，把精神病人纳入政府管理范畴。一是成立机构，加强领导，二是出台政策，落实措施。

（2）建立部门联动机制，形成齐抓共管的工作局面。一是明确落实联管联治责任，公安、财政、医院、民政等部门以及乡镇联动；二是建立完善应急防控预案，明确落实各部门应急防控措施和预案，全县构建起横向到边、纵向到底的联动网络。

（3）建立排查登记机制，全面及时掌握精神病人动态。一是坚持滚动排查，全面登记在册。每年集中力量进行定期与不定期结合的方式开展调查摸底登记工作，形成了派出所牵头，民政干部、村干部、村民小组长共同参与管控的长效机制；二是建立管控月例会制度。

（4）建立救治保障机制，确保救治工作取得实效。一是坚持自愿和强制并举，及时收治精神病人。2007年—2013年，全县累计有240名带有暴力倾向的精神病人由县政府统一送治。治愈（好转）出院共103名；二是改善医疗条件，实现人性化医治。共筹资1500万元，用于增加病床，添置娱乐设施，改造旧病房，以及增加医务人员和安全人员。三是落实保障经费，社会救助到位。2007年-2013年，县民政部门救助和新农合报销有暴力倾向精神病人治疗费1267万元，医院减免医疗费用近173万元。

（5）建立监管责任机制，确保精神病人不漏管不脱管。一是强化家庭监管职责，落实管控责任；二是充分发挥村民小组长作用，将管控触角尽量向基层延伸。三是建立回访制度，及时掌握病人动态。

（四）“政府主导、部门联动、综合治理、齐抓共管”（湖北咸宁市）

1、咸宁市全面启动肇事肇祸精神病人大管控、大收治工作，四年来投入救治资金1200万元，摸排上报精神病人2436人。累计救治1862人，治愈出院1698人。彻底改变了过去精神病人家属管不了，社会没人管的被动局面。

2、具体做法

（1）规范救治机制

A、规范救治对象。

B、规范救治程序（多方签订责任书）。

C、规范救治责任（全程有人管）。

（2）保障救治经费

A、出台了《救治资金暂行管理办法》，在市财政设立资金专户，坚持每年筹集300万元。

B、市、县按照4：6的比例承担，即市里每人承担2400元，从司法救助基金和市财政中列支。各县每人承担3600元。有农合、医保的肇事肇祸精神病人救治，按照最高额度报销医疗费用。抱报销后，不足部分从专项经费中补齐6000元。

（3）完善康复治理

A、建立康复机构。

B、健全康复模式。

C、规范康复内容。

D、职业劳动与制作训练。

E、技能培训与社交训练。

（4）完善康复保障

A、住院救治期间，政府给予每月600元补助。

B、康复项目可在新农合报销。

C、劳动技能训练可获得月1均100元的收入。

（5）坚持跟踪服务

   工作开展以来，集中救治1862人中，连续住院（当年二次以上住院治疗）118人次，占6.3%，复发住院259人次，占13.9%。

【对先进经验的梳理和思考】

一、积极有效的元素组合:2-3年显成效

各地先进经验都在力图搭建一个积极有效的运行框架，其中包含着和谐社会理念和法治政府的深厚思维，体现出以人为本的执政理念与居安思危的治理追求，集中体现出如下元素：

（一）“高度重视”和“统一认识”

党委、政府高度重视，领导高度重视，高位推动，不仅如此，参与部门和管控工作人员高度重视，才成就了各地的管控有力、积极有效。这是一个自上而下的“高度重视”和“统一认识”；

（二）坚持三个主要原则

一是主导原则，即坚持“政府领导、综治牵头、部门联动、社会参与”；

二是目标原则，即“全面排查、摸清底数、严格管控、建立长效”；

三是属地原则，即“属地管理，谁主管，谁负责”。

（三）全面保障

一是制度和政策保障；

二是经费保障；

三是机制运行上的“一条龙”式无阻碍流程保障。

（四）两个促进

   一是以考核评优方式促进肇事肇祸精神病人管控工作；

   二是落实奖惩促进肇事肇祸精神病人管控工作。

（五）两个注重

一是坚持“统一集中”开展管控工作。比如在“全面摸排”之后，应是“集中”救治和集中“整治”，这样才方见规模效应。

二是坚持“连续运行”。一是在管控工作中各部门流程工作不能中断，也就是摸排、评估、管控、救治、康复、提升的流程不能断，否则即是前功尽弃；二是在时间上的连续运行，不能今年强、来年松，应是一年比一年有所推进。

实践证明，这是目前我们能找到的一组积极有效元素，按照这个组合模式开展工作，依据重庆渝北区的实证例子，以及警察学者对其经验之研究，这一个“明显见效”其实并不遥远，大概在“2至3年”间。

二、更加细致的操作分析：“不厌其细”

   在上述经验的基础上，重庆市渝北区在肇事肇祸精神病人管控工作方面做了更多的拓展与细化④。

（一）更加健全制度和机制保障

1、在制度机制保障方面，除了出台和落实管理办法以及常规联合部门以外，渝北区的管控领导小组增加了两个部门：发改委和教委，深刻体现了“部门联动、社会参与”的原则。

2、将“加强精神病人等特殊人群服务管理”写入年度政府工作报告，并将其目标任务向责任单位进行分解，再由政府督查室进行月度、季度、半年督办。

3、理顺和规范管控流程，明确到部门岗位职责

（1）公安——派出所明确一名副所长具体负责，社区民警参加辖区居委会组织的重性精神病人管控领导小组，进行每月入户走访，及时发现和救治；

（2）民政局——负责落实“三无”（无劳动能力、无生活来源、无赡养人和抚养人）精神病人的生活救助，指导和督促其治愈后回社区监护和流浪精神病人治愈后送回原籍等工作；

（3）财政局——负责将暴力精神病人治疗费用由政府承担纳入部门预算，保障该项收治工作有序开展；

（4）残联——负责积极开展精神残疾康复指导，促进精神残疾者参与社会生活，协助做好贫困精神病人的救助工作，维护精神病人的合法权益；

（5）中医院（精神科）——负责对公安机关送治的精神病人进行鉴定和危险性评估，对符合条件的强行收治，并负责其出院后向财政局报销相关医疗费用。

（二）更加凸出“长效管控”

1、明确工作重点，结合实际，将农村地区作为排查重点。一是落实村委会、治保会等基层组织责任，落实家庭责任；二是组成防控小组，及时发现滋事苗头，立即采取措施，防止造成伤害；

2、强化综合防控。一是从源头上确保数据的准确，及时更新，提高管控的针对性和有效性；二是由公安局牵头负责，加强在重点地区、重点部位巡逻，强化对精神病人滋事的防控，确保快速反应处置；三是切实搞好暴力精神病人参保工作。由社保局牵头，镇街负责，全面清理全区暴力精神病人参保情况，确保及时参保；四是由财政局负责，就参保人员自付费用解决渠道提出决策建议，未参保期间救治费用由财政局解决；五是适度提高暴力精神病人救助水平，由财政局统筹，卫生、民政、残联等有关方面共同负责，积极帮助暴力精神病人解决生活困难，全面实行免费救治并提高伙食补助标准，按规定为其办理低保证和残疾证。

三、对于“不厌其细”的思考

（一）问题的根部

渝北区的专项管控操作，可说是“不厌其细”，但在层层推进之后，他们依旧觉得有难度，并将其归结为6个问题，但是我们可以将其理解为渝北区的管控实践直接使问题的根部浮出了水面。

这6个问题是⑤：

1、管控本身存在不确定性；

2、监护行为存在不彻底性；

3、信息采集存在不全面性；

4、对象参保存在不充分性；

5、医疗救治存在不及时性；

6、多方合作存在不完整性。

（二）探索式方案

在先进经验的基础上，渝北区针对现实难题提出了模式改革和重点治理

1、模式改革——深化

（1）深化定期例会制度——研究超常规处置措施；

（2）深化信息监测制度——建立统一的信息共享平台；

（3）深化排查评估制度——5天内完成评估；

（4）深化治疗管理制度——更加注重解决患者生活困难与监护责任落实，倡导“多方帮一人”的社区康复；

（5）深化康复制度——推动“社区、医院一体化防治康复”体系建设，推动“社会化、综合性、开放式”精神疾病康复工作；

（6）深化保障制度。

2、重点治理——“突破困境”

（1）强化动态风险评估——将公安常规重点人口管理方法与医疗专业评估方法有机结合，进一步明确符合“综治”理念的风险评估标准，制定《重性精神病人肇事肇祸风险评估表》；

（2）强化管控责任落实——针对监护行为不落实的问题，推行责任书制和担保书制；

（3）强化管控教育宣传；

（4）强化合理参保设计——通过上门服务、区域协调、部门协调等举措，切实解决精神病人参保难的问题；

（5）强化医疗条件改善——加大医疗专项经费投入；

（6）强化体制机制保障——结合精神卫生立法尚不健全的实际，推进各系列规范文件出台，有效避免管控工作中的扯皮推诿；

（7）强化强制医疗落实——通过准确公正的司法精神鉴定，赋予强制医疗诉讼式适用程序、庭审式审理程序，有效促进专项管控工作顺利开展。

【精神病人比例问题】

一、精神疾病患病率呈加速度蔓延

    专家刘健昌统计分析指出：

20世纪50年代，我国成年人群的精神障碍患病率为2.7%;

再往后的60年里，也就是2009年，成年人群的精神障碍患病率达到了17.5%；

2013年，中国各类精神病患者人数总和为1亿，也就是说，每13个人中，就有一个精神疾病障碍者。当年，重度的精神病人已经超过1600万。

在中国的疾病负担之中，精神疾病排在首位，约占总疾病负担的20%，超过了心脑血管、呼吸系统以及恶性肿瘤等疾患。

二、精神疾病种类分布

（一）国际疾病诊断分类，精神障碍分10大类、72小类，约400种疾病；

（二）患病率在前五位的病种：酒精使用障碍、重性抑郁障碍、心境恶劣障碍、广泛性焦虑障碍、精神分裂症；

（三）依2013年统计数据，全国的重性精神病人约1600万人，其中，易肇事肇祸精神病人占10%--15%；与此对应的情况是全国精神科执业医师、助理医师有1.8万名，精神科护士2.9万人，精神科卫生技术人员6.1万人，开放床位总数20余万张（数据来源：2012年卫生统计年鉴），这一组数据对比显示的不是失衡，而是达到了匮乏与稀缺。

（四）一方面，精神障碍诊疗服务资源严重匮乏，而另一方面，如果缺乏有效的治疗和管理，每个重性精神病人都有肇事肇祸的可能。

【管控和处置中需要注意的细节】

一、注重“规范”管控和处置

   在重性精神病人的管控中，各方面社会资源的匮乏，尤其是专业精神科医师的稀缺已经是不争的事实，这导致非医师类的管理人员在管理中展开辨认——是否是精神病？是否是重症精神病？大致是哪一类精神病？对这三项普遍的都缺乏经验和专业知识，容易产生迟判和误判。

   作为一种替代性处置策略，我们宜用扩大和深化精神病人处置专业知识培训来弥补专业人才的不足，这个培训的范围理应包括公安、医疗、民政、残联、城管等等，进一步推动管控规范与处置规范。

二、警员的应对

当精神病人实施违法犯罪，警员必然依法出警处置，但从法律上讲，这时的精神病人是一个犯病体与犯罪体的复合，单纯地以犯病中心主义或者犯罪中心主义来处置都欠妥，所以警员需要提前接受这方面专业处置的实训。专家指出“要使警察、检察官具备辨识与干预危机的能力，处置实训的观念和制度不可或缺⑥。”

通常的出警容易遇到两个极端，一个是警员由于缺乏专业的处置知识，往往宜采取暴力手段或者致命手段来处置现场情况。这对于保障精神病人的权益不利；另一方面，警员也会由于对一些精神病人的极端暴力性认识不足，而缺乏足够的防御。

对于精神病人违法犯罪，贺小军将其作为一个犯病体与犯罪体的复合来进行综合考量，提出了一个司法实践当中的“分类处理”概念，即综合考虑精神病人的精神状态级别与犯罪严重程度，做出类型化的处理——对于一些轻微犯罪可采取程序分流、附条件不起诉等，将精神病人分离出刑事司法程序，避免因直接采取拘留、逮捕等羁束行为人自由措施而导致其病情加重，带来更大的后患。

在现场处置精神病人违法犯罪时，警员应遵循“有效处置”和“最小暴力”原则，因为他们依旧是处于人本主义视角下的特殊人群。

对此现象，专家指出“精神病犯罪人具有两重性，富含悲剧色彩，既是加害者，又是被精神疾病控制而不能自我摆脱的奴隶⑦”:

精神病被告人不能被正常社会或者被害人所容忍，其也可能被划归国家、社会眼中的敌人，然而，也是最无奈、最弱势的被告人中的一种。精神病被告人一般无法控制自己的行为，或者没有自己独立的意识，其是刑事诉讼法律关系中最弱小的一环⑧。

【精神病人犯罪的特点】⑨

一、主体特征

（一）精神分裂症患者占犯罪者首位；

（二）犯罪率较高的其他病症：癫痫所致情感障碍、情感性精神障碍、脑外伤所致精神障碍；

（三）精神病犯罪人群：40岁以下男性居多，女性从事犯罪比率有所上升；

（四）文化程度：小学文化程度占最高比率；

（五）职业分布：农民占据加大比例，无业者次之。

二、动机特征

（一）缺乏动机、动机不明、动机奇特；

（二）部分资料显示有“病理型动机”犯罪，即在病理状态下出现逻辑混乱、倒错、幻想、妄想症状，导致对现实的误判，产生动机。

三、行为特征

（一）以暴力型为主，人身伤害次之，但仍居高位；

（二）一般类型依次为纵火、盗窃、强奸、抢劫；

（三）关联分类

1、精神分裂症——人身伤害与社会治安妨害；

2、酒精与癫痫——凶杀类；

3、人格障碍——被刺激后手段残暴、后果严重；

4、精神发育迟滞——盗窃与强奸。

（四）共性表现——犯罪不分场合、不及对象、不择手段、不计后果。多数为单独行动，较少合谋。

四、犯罪后表现

（一）多数自称遗忘；

（二）多数无反侦查表现；

（三）作案后不逃匿。

【常见精神疾病及其法律能力概要】⑩

一、精神分裂症

（一）症状标准：确定无疑有下述症状至少两项（如症状不典型或者存在可疑，则至少需要三项）

1、联想障碍；

2、妄想；

3、情感障碍；

4、幻听；

5、行为障碍；

6、被控制体验；

7、内心被揭露体验；

8、思维插入、撤走或中断。

（二）严重程度标准

1、丧失工作、家务能力和学习能力；

2、生活不能自理；

3、无法与人展开有效交流；

4、丧失自知力。

（三）病程标准：精神障碍至少持续三个月。

（四）犯罪特征

1、因病理作用而使其与社会环境格格不入，极易造成严重的社会伤害，危害社会的行为以伤害他人人身和杀人为首位，约占57%，其次为：妨碍社会秩序、性冲动行为、纵火、盗窃。

2、共同特点：缺乏作案动机、目的；行为突然、缺乏预谋；行为性质多攻击性，手段残忍……

（五）法律能力

   在刑事和民事法律中，三种可能都会出现，有责任能力、无责任能力、限制责任能力。

二、躁狂抑郁性精神病

（一）“三高”或者“三低”症状

1、“三高”

（1）情感高涨；

（2）思维奔逸；

（3）意志增强。

2、“三低”

（1）情感低落；

（2）思维迟缓；

（3）意志减退

（二）法律能力

1、发病期间多数属于限制或无责任能力人，不具备受审能力、作证能力以及服刑能力。

2、缓解期属于限制责任能力或者不受限。

三、偏执性精神障碍

（一）发作：病人可因妄想而引起相应的意志行为，如上访、追踪他人、窥视他人行为，甚至采取攻击性行为。

1、偏执狂

2、急性妄想发作

3、偏执性精神病

（二）法律能力

1、对自己的妄想驱动下的危害行为不承担刑事责任，但与妄想无关的危害社会行为，应承担刑事责任。

2、不涉及妄想内容，则不能判定其为无或限制民事行为能力人。

四、反应性精神障碍

   发病期一般判定为无刑事责任能力人

五、癔症

   民事法律能力一般不受限制，但在发作期，则应当适当限制其行为能力。在司法实践中，司法机关宜一次性彻底解决，不宜久拖，不必过多考虑当事人精神状况，必要时可申请专业司法鉴定。

六、癫痫性精神障碍

伴有攻击性行为，严重时可造成自伤、自杀、杀人等恶性攻击。法律能力判定复杂。

七、精神发育迟滞

   在司法实践和司法精神医学鉴定中应具体问题具体分析，不能笼统一概而论。

八、醉酒

（一）俗谓“酒精依赖”或“酒精中毒”。

（二）法律明文规定，“醉酒的人犯罪，应当负刑事责任”。

九、人格障碍

（一）俗称“变态人格”或“病态人格”。

1、反社会型人格障碍；

2、冲动型人格障碍；

3、偏执型人格障碍；

4、分裂型人格障碍；

5、强迫型人格障碍；

6、表演型人格障碍

7、其他型：

（1）偷窃狂

（2）纵火狂

（3）漫游狂

（4）单次暴发障碍

（5）非典型冲动控制障碍

（二）法律能力

1、在刑事犯罪中原则上应判定为有责任能力；

2、视情节和结果可适当从轻；

3、多数为完全民事行为能力人。

十、性心理障碍

十一、暂短性精神障碍

（一）在没有任何诱因的情况下，突然爆发深度的意识障碍，伴有没有预谋、策划的狂怒、运动兴奋和暴力行为，与激情犯罪有所区别。

（二）在刑事追究中，通常判定为无责任能力，在民事中一般不受限制。

十二、文化关联性精神障碍

（一）民间健身术引起的精神障碍，与迷行、巫术密切相关的精神障碍。

（二）司法实践中常将驱动者、“施术者”绳之以法。

【小结】

孟建柱同志在纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年大会上曾经发表讲话指出：“近几年来，严重精神病障碍患者制造的极端案（事）件时有发生。实践证明，特殊人群问题解决不好，社会就安定不了。对待特殊人群，要建立健全社会心理预警、疏导机制，努力预防减少极端案（事）件的发生。”

依据司法专家、精神科专家与警察学者联合调查发现：重性精神病人犯罪共性表现为犯罪不分场合、不计对象、不择手段、不计后果。

其疾病与犯罪关联类型分布为：

1、精神分裂症——人身伤害与社会治安妨害；

2、酒精与癫痫——凶杀类；

3、人格障碍——被刺激后手段残暴、后果严重；

4、精神发育迟滞——盗窃与强奸。

精神病人肇事肇祸、违法犯罪直接侵犯的是社会治安秩序、公共安全与社会稳定，破坏的是安全感与幸福指数，撼动的是社会和谐——从民生警务的角度出发，如果我们能够破解管理中的诸多难题，无疑将实现“康复一人，幸福一家，稳定一片”的社会管理创新，增加社会稳定的平安砝码，拓展民生警务的空间与效益。

重性精神病人管理，是一个各部门齐抓共管的问题，也是一个综治防控以及治保衔接的问题。对于民生难点与管理困境的破解，正是民生警务与社会管理创新的孜孜以求。

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注：

① 刘健昌：《特殊人群管理与服务》，公安大学出版社2013年版，P228；

② 同上，P229；

③ 中央综治办：《以人为本 服务为先》中国长安出版社，2013年11月版，P366-403；

④ 吴珏鸿：《特殊人群管理与服务——以重庆渝北区为样本》，群众出版社2013年版，P120；

⑤ 同上，P120-129；

⑥ 贺小军：《精神病人司法处遇机制研究》，P056，北京大学出版社，2016年版；

⑦ 宋远升：《谵妄与规训——精神病人的规训与规范》法律出版社，2015年版，P161；

⑧ 同上，P144；

⑨ 张维熙：《精神分裂症试点城市社区康复926例观察》，载《中国康复》1999年第4期，P256；

⑩ 孙东东：《精神病人的法律能力》，现代出版社1992年3月版，P105-188）

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